1. Tố tụng hành chính của nước CHXHCN Việt Nam
Pháp luật hành chính ra đời từ rất lâu, song hành cùng với sự tồn tại, phát triển của đất nước nhưng pháp luật tố tụng hành chính (TTHC) và cơ chế giải quyết các vụ án hành chính (VAHC) ra đời muộn hơn.
Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính ban hành năm 1996 sau đó được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006 (Pháp lệnh hành chính). Đến năm 2010 thì mới xuất hiện Luật Tố tụng hành chính và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật hiện hành). Chỉ trong thời gian ngắn nhưng pháp luật TTHC đã có những thay đổi mang tính tích cực, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật trong giai đoạn hiện nay.
Tuy nhiên, để áp dụng pháp luật TTHC một cách hiệu quả trong việc thụ lý, giải quyết các vụ án liên quan đến hành vi hành chính (HVHC), quyết định hành chính (QĐHC) đòi hỏi phải có sự vận dụng linh hoạt, sáng tạo trên cơ sở tôn trọng lợi ích nhà nước, lợi ích của tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật hành chính.
2. Đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính
Pháp lệnh hành chính và các Luật Tố tụng hành chính sau này đều không quy thuật ngữ “đối tượng khởi kiện”.
Thuật ngữ “đối tượng khởi kiện” chỉ xuất hiện từ Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Đến nay, trong các văn bản giải đáp của Tòa án nhân dân tối cao liên tiếp có những hướng dẫn về xác định đối tượng khởi kiện trong các VAHC.
Cùng quan điểm hướng dẫn của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng có Công văn số 22/HD-VKSTC ngày 05/6/2020 hướng dẫn một số nội dung liên quan đến công tác kiểm sát việc giải quyết các VAHC trong lĩnh vực đất đai, trong đó có đề cập đến vấn đề xác định đối tượng khởi kiện.
Trên cơ sở nghiên cứu các văn bản trên cho thấy, đối tượng khởi kiện được hiểu là các QĐHC, HVHC bị kiện trong VAHC và một số đối tượng khác thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân như: Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống; Khiếu kiện danh sách cử tri; khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Các đối tượng này được quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính hiện hành
Đối tượng khởi kiện VAHC được quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 theo nhóm, không liệt kê như quy định tại Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính. Trong số các nhóm đối tượng khởi kiện được quy định thì nhóm đối tượng khởi kiện là QĐHC, HVHC có nhiều tranh luận trong thực tiễn tố tụng.
Có ý kiến cho rằng: Việc mở rộng thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án đồng nghĩa với việc cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện VAHC đối với QĐHC, HVHC ảnh hưởng đến quyền, lợi ích, nghĩa vụ của mình. Thậm chí, có ý kiến còn hiểu rằng, mọi QĐHC, HVHC đều trở thành đối tượng khởi kiện VAHC tại Tòa án.
Những ý kiến còn lại thì xác định: Không phải mọi QĐHC, HVHC đều trở thành đối tượng khởi kiện VAHC mà chỉ những QĐHC, HVHC mang tính chất cá biệt mới là đối tượng khởi kiện VAHC. Ngoài ra, thực tế hoạt động quản lý hành chính của các chủ thể còn có những đặc thù và mỗi vụ án có thể xuất hiện nhiều QĐHC, HVHC.
Như vậy, nhận diện đối tượng khởi kiện trong VAHC là cách thức mà chủ thể tham gia tố tụng và chủ thể tiến hành tố tụng dựa trên hồ sơ vụ việc, yêu cầu khởi kiện, lý do khởi kiện và đối chiếu quy định pháp luật để đưa ra kết luận về đối tượng khởi kiện trong VAHC.
Xem thêm hành vi hành chính bị kiện Tại đây
3.1. Về hoàn thiện pháp luật
Thứ nhất, thống nhất khái niệm QĐHC, HVHC được quy định trong Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đặc biệt là quy định về chủ thể ban hành QĐHC, thực hiện HVHC.
Thứ hai, cần rà soát, điều chỉnh một số văn bản quy định về thủ tục khiếu nại sau đó được khởi kiện VAHC không chính xác, dẫn đến nhận diện sai đối tượng khởi kiện.
3.2. Về hướng dẫn áp dụng pháp luật
Do một số văn bản hướng dẫn xác định QĐHC, HVHC chưa thực sự phù hợp với cơ sở lý luận cũng như quy định của pháp luật nên cần rà soát, điều chỉnh thống nhất, đó là:
Thứ nhất, xác định đối tượng xét xử hành chính của Tòa án là hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà biểu hiện của hoạt động quản lý là QĐHC, HVHC.
Thứ hai, thống nhất về tính cá biệt của đối tượng khởi kiện. Đó là các QĐHC, HVHC phải làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền và lợi ích; làm phát sinh nghĩa vụ của chủ thể bị ảnh hưởng trực tiếp bởi hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Những QĐHC mang tính chỉ đạo, mang tính quy phạm thì không là đối tượng khởi kiện hành chính. Chỉ những QĐHC mang tính áp dụng quy phạm pháp luật làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền và lợi ích; làm phát sinh nghĩa vụ của chủ thể liên quan đến hoạt động quản lý mới là đối tượng khởi kiện hành chính.
Quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung giữ nguyên QĐHC cá biệt cũng không là đối tượng khởi kiện vì không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền và lợi ích; làm phát sinh nghĩa vụ của chủ thể bị ảnh hưởng trực tiếp bởi hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trường hợp có các quyết định giải quyết khiếu nại liên quan đến QĐHC cá biệt bị kiện thì được đồng thời xem xét giải quyết theo quy định tại điểm b, c khoản 2 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Thứ ba, phân biệt giữa quyết định hành chính bị kiện khác với các văn bản là thủ tục thực hiện hoạt động quản lý, văn bản là hệ quả của hoạt động quản lý.
Cần xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không phải là QĐHC – đối tượng khởi kiện hành chính. Giấy tờ pháp lý này là hệ quả của hoạt động quản lý, tức là quyết định cấp hoặc hành vi cấp của cơ quan có thẩm quyền. Trường hợp không đồng ý với việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất này thì phải xem xét:
– Trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu bằng hoạt động giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hay cấp lại do bị hư hỏng thất lạc thì xác định đối tượng khởi kiện là quyết định hoặc hành vi của cơ quan có thẩm quyền.
– Trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thông qua các quan hệ pháp luật dân sự như nhận chuyển quyền sử dụng đất (tặng cho, chuyển nhượng, chuyển đổi, thừa kế…) thì:
+ Nếu lý do khởi kiện là do tư cách chủ thể cũng như nội dung giao dịch trái pháp luật thì xác định không có đối tượng khởi kiện hành chính. Đương sự cần khởi kiện hoặc yêu cầu về dân sự để giải quyết theo loại hình tố tụng dân sự. Kết quả giải quyết vụ việc dân sự sẽ là căn cứ để xác lập, thay đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp.
+ Nếu lý do khởi kiện là do hoạt động đăng ký biến động thông tin, sang tên chủ sử dụng đất không đúng thì xác định đối tượng khởi kiện là HVHC của cơ quan, tổ chức thực hiện chức năng quản lý, đăng ký biến động.
4. Tầm quan trọng của việc nhận diện đối tượng khởi kiện
Thực tiễn cho thấy, việc nhận diện đối tượng khởi kiện trong VAHC có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động tố tụng, đòi hỏi các chủ thể tố tụng phải có kiến thức áp dụng đúng pháp luật và kỹ năng xác định đối tượng khởi kiện. Thông qua nhận diện đối tượng khởi kiện, người tiến hành tố tụng xác định và người tham gia tố tụng kiểm tra tính đúng đắn của việc khởi kiện hành chính. Các chủ thể tố tụng sẽ kiểm tra, kiểm soát lẫn nhau trong xác định đối tượng khởi kiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, từ đó sẽ chủ động nghiên cứu hồ sơ và có giải pháp tố tụng phù hợp. Người khởi kiện không thể vì ý chí chủ quan mà yêu cầu Tòa án giải quyết loại việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Do đó, nhận diện, xác định đúng đối tượng khởi kiện sẽ nâng cao trách nhiệm của người tiến hành tố tụng trong việc bảo đảm thi hành pháp luật, nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật của đương sự trong vụ án.
Nhận diện đối tượng khởi kiện là đòi hỏi tiên quyết đối với các chủ thể tố tụng, đóng vai trò quan trọng và tạo điều kiện để các chủ thể đó thực hiện tốt quyền, nghĩa vụ của mình khi thực hiện, tham gia tố tụng. Từ những kết quả đạt được thông qua hoạt động nhận diện đối tượng khởi kiện có thể tổng kết, phân tích, đánh giá quy định pháp luật và tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật của Nhà nước về QĐHC, HVHC giữa Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính. Qua đó, tạo cơ sở pháp lý để các chủ thể tham gia nhận diện đối tượng khởi kiện có cách hiểu và áp dụng thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đồng bộ.
Xem thêm Quyết định hành chính bị kiện Tại đây.
VT
Trên đây là bình luận, chia sẻ của Luật Emerald về “Đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính”. Nếu Quý vị cần giải đáp thắc mắc hoặc cần tư vấn về các vấn đề pháp lý, Quý vị có thể liên hệ trực tiếp đến hotline 1900 299 289 hoặc gửi câu hỏi đến website emeraldlawfirm.vn hoặc email Emerald.VAA@gmail.com để được hỗ trợ, giải đáp kịp thời. Trân trọng cảm ơn.